اخترنیوز مولتی مدیا
افشین افشین جم
کاسپین؛ آیا میتوان درباره حقوق
نسلهای آینده ایران با «فوریت» تصمیم گرفت؟
نگاهی حقوقی و تحلیلی به لایحه تصویب کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای کاسپین و مسئولیت تاریخی مجلس این مقاله بیانگر دیدگاه شخصی نویسنده است و موضع هیچ حزب، سازمان یا نهاد سیاسی محسوب نمیشود.
دولت مسعود پزشکیان در ۳۱ تیر ۱۴۰۵ لایحه تصویب «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» را با قید یکفوریت برای طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی فرستاد. این در حالی است که کنوانسیون مزبور هشت سال پیش، در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ (۱۲ اوت ۲۰۱۸)، در آکتائو قزاقستان به امضای سران پنج کشور ساحلی کاسپین رسیده بود.
همین فاصله هشتساله نخستین پرسش اساسی را مطرح میکند: اگر این سند سالها در انتظار تعیین تکلیف مانده است، چه ضرورت تازهای ایجاب میکند که اکنون بررسی و تصویب آن با قید «فوریت» انجام گیرد؟
هدف این نوشته نه حمایت یا مخالفت سیاسی با یک دولت یا کشور همسایه، بلکه طرح این پرسش است که آیا پیامدهای حقوقی، اقتصادی، جغرافیایی و بیننسلی چنین تصمیم مهمی به اندازه کافی روشن و در معرض بررسی مستقل قرار گرفته است؟
از نظم دوجانبه تا واقعیت پنجکشوری تا پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱، رژیم حقوقی کاسپین عمدتاً در چارچوب روابط ایران و شوروی شکل گرفته بود.در ادبیات حقوقی و سیاسی آن دوران گاه از کاسپین به عنوان دریایی با استفاده مشترک ایران و شوروی یاد میشد؛ مفهومی که بیش از همه ناظر بر حقوق کشتیرانی و استفاده از آبهای آن بود.
در این چارچوب گاهی تعبیر «استفاده مشاع» نیز به کار رفته است؛ اما این مفهوم را نباید بدون بررسی حقوقی به معنای مالکیت مشترک تمام بستر و زیربستر یا تقسیم درصدی منابع زیرزمینی تلقی کرد.بر اساس عهدنامه ۱۹۲۱ و قرارداد ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی، تأکید اصلی بر حقوق کشتیرانی و استفاده از آبها بود. در این اسناد سازوکار جامعی برای تحدید حدود بستر و زیربستر و تقسیم منابع نفت و گاز تعریف نشده و همچنین تصریحی به «سهم ۵۰ درصدی ایران» وجود ندارد.بنابراین رژیم پیش از ۱۹۹۱ را باید با دقت بیشتری بررسی کرد و از تبدیل تعابیر سیاسی به حقوق مالکیت قطعی خودداری نمود.
با فروپاشی اتحاد شوروی و پیدایش چهار کشور ساحلی در شمال و شرق کاسپین ــ روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان ــ ساختار دوجانبه سابق عملاً به واقعیتی پنجکشوری تبدیل شد و مسئله تعیین حدود بستر، زیربستر و منابع انرژی وارد مرحلهای کاملاً جدید شد.
از قراردادهای دوجانبه به یک واقعیت چندجانبه در بسیاری از بحثهای مربوط به کاسپین یک نکته روششناختی کمتر مورد توجه قرار میگیرد.
بخش عمده استدلالهای تاریخی به قراردادهایی استناد میکنند که در چارچوب رابطه دو کشور، ایران و اتحاد شوروی شکل گرفته بودند. اما پس از سال ۱۹۹۱ این ساختار به یک نظام پنجکشوری تبدیل شد.این تحول در حقوق بینالملل صرفاً افزایش تعداد کشورها نیست؛ بلکه پرسشهایی درباره استمرار، جانشینی و تفسیر تعهدات پیشین ایجاد میکند.
آیا قواعدی که برای یک رابطه دوجانبه شکل گرفته بودند، بدون تفسیر و بررسی مجدد حقوقی میتوانند عیناً مبنای یک نظام چندجانبه قرار گیرند؟پاسخ به چنین پرسشی نمیتواند صرفاً سیاسی باشد.در اینجا نقش حقوقدانان مستقل بینالمللی، متخصصان حقوق معاهدات، حقوق دریاها، جغرافیای سیاسی، ژئودزی، زمینشناسی و اقتصاد انرژی اهمیت اساسی پیدا میکند.باید مشخص شود کدام بخش از رژیم حقوقی گذشته همچنان معتبر است، کدام بخش نیازمند تفسیر مجدد است و نظم حقوقی جدید چه تأثیری بر حقوق تاریخی و منافع آینده ایران خواهد گذاشت.و طبیعتاً پرسش دیگری مطرح میشود:
آیا پیش از ارسال این لایحه برای تصویب، از ظرفیت کافی کارشناسان مستقل ایرانی و بینالمللی استفاده شده است؟
یک پرسش فرضی، اما قابل تأمل برای روشنتر شدن اهمیت موضوع میتوان یک پرسش کاملاً فرضی مطرح کرد:
اگر اتحاد شوروی به جای فروپاشی، همچنان یک کشور باقی میماند، آیا امروز همین نظام تقسیم و تجدید حدود میان پنج کشور اساساً موضوعیت پیدا میکرد؟و از سوی دیگر، اگر کشوری که طرف یک قرارداد دوجانبه است به چند دولت مستقل تبدیل شود، آیا حقوق و تعهدات ناشی از قرارداد سابق باید بدون هیچ بازنگری و مذاکرهای به همان صورت قبلی ادامه یابد؟
این پرسش برای ایجاد تقابل با روسیه یا سایر کشورهای ساحلی مطرح نمیشود؛ بلکه برای تأکید بر پیچیدگی حقوقی مسئله است.جانشینی دولتها و تأثیر آن بر معاهدات پیشین از موضوعات تخصصی حقوق بینالملل است و نمیتوان با یک فرمول ساده سیاسی درباره آن حکم صادر کرد.
کنوانسیون آکتائو چه میگوید و چه نمیگوید؟
کنوانسیون ۲۰۱۸ آکتائو تلاش میکند چارچوب عمومی جدیدی برای وضعیت حقوقی کاسپین میان پنج کشور ساحلی ایجاد کند، اما برخی از مهمترین مسائل را به مذاکرات بعدی واگذار کرده است.در این زمینه، ماده ۸ کنوانسیون اهمیت ویژهای دارد.
بر اساس این ماده، تعیین حدود بخشهای بستر و زیربستر کاسپین باید از طریق توافق میان کشورهایی که دارای سواحل مجاور یا مقابل یکدیگر هستند انجام گیرد.
به زبان ساده، یکی از حساسترین موضوعات ــ یعنی مرزهای بستر و زیربستر و در نتیجه دسترسی به بخشی از منابع نفت و گاز ــ با خود کنوانسیون به طور نهایی تعیین نشده است.
این نکته بسیار مهم است.
کنوانسیون آکتائو مستقیماً نمیگوید «سهم ایران ۲۰ درصد، ۱۱ درصد، ۱۳ درصد یا هر رقم دیگری است». بنابراین نسبت دادن چنین درصدهایی به متن کنوانسیون بدون توضیح حقوقی دقیق، میتواند گمراهکننده باشد.اما از سوی دیگر، همین کنوانسیون چارچوبی حقوقی ایجاد میکند که مذاکرات بعدی تحدید حدود در درون آن انجام خواهد گرفت.
بنابراین پرسش اساسی این است:
تصویب کنوانسیون در شرایط کنونی چه تأثیری بر موضع حقوقی و قدرت چانهزنی ایران در مذاکرات آینده خواهد داشت؟عامل مهمی که کمتر درباره آن سخن گفته میشود: نامتقارن بودن کاسپین است.کاسپین از نظر جغرافیایی و زمینشناختی پهنهای یکدست نیست.بخشهای شمالی آن بسیار کمعمقاند، در حالی که حوضه جنوبی و آبهای مجاور ایران در نقاطی به حدود هزار متر عمق میرسند.این تفاوت فقط یک ویژگی جغرافیایی نیست؛ پیامدهای مستقیم اقتصادی و فنی دارد.
استخراج نفت و گاز از آبهای عمیق:
بسیار پرهزینهتر است؛ به فناوری پیشرفتهتری نیاز دارد؛ سرمایهگذاری بسیار بیشتری میطلبد؛ و ریسک عملیاتی بالاتری دارد.
بنابراین حتی اگر تقسیم حقوقی بر اساس خطوط جغرافیایی انجام شود، ارزش اقتصادی و امکان واقعی بهرهبرداری از منابع در بخشهای مختلف کاسپین الزاماً یکسان نیست.
از همین جا پرسشی اساسی مطرح میشود:
در محاسبه منافع ایران فقط مساحت مورد توجه قرار گرفته است، یا عمق آب، میزان و کیفیت ذخایر، هزینه استخراج، دسترسی به فناوری و ارزش واقعی اقتصادی منابع نیز محاسبه شده است؟
اصل انصاف در حقوق بینالملل و تحدید حدود دریایی مفهومی شناختهشده است. البته نباید از این اصل نتیجه گرفت که عمق بیشتر آب به خودی خود برای ایران حق مالکیت بر منابع واقع در بخشهای دیگر ایجاد میکند. چنین نتیجهای نیازمند مبنای حقوقی مستقلی است.اما تفاوت چشمگیر جغرافیایی و اقتصادی میتواند ضرورت بررسی ترتیبات منصفانهتر و اشکال مختلف همکاری در بهرهبرداری از منابع را تقویت کند.
آیا تقسیم بستر تنها راهحل ممکن است؟
یکی دیگر از پرسشهایی که باید مطرح شود این است:
آیا تنها راه تعیین تکلیف منابع کاسپین این است که بستر و زیربستر خطکشی شود و هر آنچه در هر بخش قرار گرفت، صرفاً متعلق به همان کشور باشد؟تجربه بینالمللی راهکارهای دیگری نیز در اختیار کشورها قرار داده است.
از جمله:
* مناطق توسعه مشترک؛
* بهرهبرداری مشترک از میدانهای فرامرزی؛
* تقسیم درآمد حاصل از منابع؛
* و توافقهای مشترک برای استخراج بدون تعیین فوری و نهایی مالکیت.
در نقاط مختلف جهان، کشورهایی که درباره مرزهای دریایی یا منابع زیر بستر اختلاف داشتهاند، گاهی بدون چشمپوشی از ادعاهای حقوقی خود، بر سر بهرهبرداری مشترک و تقسیم منافع توافق کردهاند.
با توجه به ویژگیهای خاص کاسپین، باید پرسید:
آیا چنین گزینههایی به طور جدی، علمی و مستقل برای ایران بررسی شدهاند؟
مجلس پیش از رأی دادن چه چیزهایی باید بداند؟تصمیم درباره کنوانسیون آکتائو نمیتواند مانند تصویب یک قانون عادی داخلی تلقی شود.
پیش از رأی مجلس، دولت باید بتواند دستکم به چند پرسش اساسی به صورت شفاف پاسخ دهد:
۱. تصویب این کنوانسیون دقیقاً چه تعهدات جدیدی برای ایران ایجاد میکند؟
۲. چه حقوقی برای ایران تثبیت میشود و چه موضوعاتی همچنان برای مذاکرات آینده باز میماند؟
۳. تصویب کنوانسیون چه تأثیری بر مذاکرات بعدی ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان درباره بستر و زیربستر خواهد داشت؟
۴. آیا سناریوهای مختلف تحدید حدود تهیه شدهاند و در هر سناریو چه میزان از منابع قابل استحصال نفت و گاز در دسترس ایران قرار خواهد گرفت؟
۵. ارزش اقتصادی این منابع چگونه محاسبه شده است؟
۶. عمق بسیار بیشتر بخش جنوبی کاسپین و هزینه بالاتر استخراج چه تأثیری بر منافع واقعی ایران دارد؟
۷. آیا گزینههای بهرهبرداری مشترک و تقسیم منافع به جای صرفاً تقسیم جغرافیایی بستر مورد بررسی قرار گرفتهاند؟
۸. چه تعداد کارشناس مستقل حقوق بینالملل، انرژی، زمینشناسی، محیط زیست و اقتصاد خارج از ساختار دولت این پرونده را بررسی کردهاند؟
۹. آیا گزارشهای کارشناسی آنان در اختیار نمایندگان مجلس و افکار عمومی قرار خواهد گرفت؟و سرانجام:اگر این پرونده هشت سال در انتظار تصویب بوده است، دلیل حقوقی و ملیِ یکفوریتی شدن آن در شرایط کنونی چیست؟مسئولیتی فراتر از عمر یک دولت و مجلس
موضوع کاسپین را نباید به موافقت یا مخالفت با دولت پزشکیان، روسیه یا سایر کشورهای همسایه تقلیل داد.
دولتها تغییر میکنند.
مجالس تغییر میکنند.
روابط ایران با روسیه، جمهوری آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان نیز ممکن است طی دهههای آینده بارها تغییر کند.اما توافقهای بینالمللی درباره مرزها، بستر، زیربستر و منابع طبیعی ممکن است برای دههها و حتی نسلها باقی بمانند.به همین دلیل نمایندهای که امروز رأی میدهد، فقط درباره سیاست امروز تصمیم نمیگیرد؛ ممکن است درباره منابع و حقوق ایرانیانی تصمیم بگیرد که هنوز متولد نشدهاند.
فوریت اداری نباید جایگزین احتیاط تاریخی شود.
این نوشته حکم نمیدهد که کنوانسیون آکتائو الزاماً باید رد شود. چنین حکمی بدون مطالعه همه اسناد و ارزیابی کارشناسی، خود نوع دیگری از شتابزدگی خواهد بود.اما در مقابل، تصویب یک تعهد بینالمللی بلندمدت نیز نباید بدون روشن شدن آثار آن صورت گیرد.
درخواست ساده است:
تا زمانی که آثار حقوقی، اقتصادی، جغرافیایی، زیستمحیطی و بیننسلی این کنوانسیون به صورت شفاف و مستقل بررسی و برای مردم ایران روشن نشده است، مجلس نباید در تصویب آن شتاب کند.اگر این کنوانسیون حافظ منافع ایران است، دولت باید بتواند با انتشار اسناد، نقشهها، محاسبات، ارزیابیهای اقتصادی و استدلالهای حقوقی خود این موضوع را نشان دهد.اگر نیز ابهامی وجود دارد که ممکن است موقعیت ایران را در مذاکرات بعدی محدود کند، وظیفه نمایندگان است که پیش از ایجاد تعهد بینالمللی آن را روشن سازند.
این رویکرد نه روسستیزی است، نه مخالفت با جمهوری آذربایجان، ترکمنستان یا قزاقستان و نه مخالفت با همکاری منطقهای.اتفاقاً کاسپین به همکاری پنج کشور در زمینه محیط زیست، شیلات، کشتیرانی، امنیت، انرژی و جلوگیری از آلودگی نیاز دارد.اما همکاری منطقهای و حفظ منافع ملی ایران در تضاد با یکدیگر نیستند.
اصل موضوع بسیار ساده است:
هیچ رابطه و مصلحت سیاسی امروز نباید بر حقوق و منابع نسلهای فردای ایران تقدم پیدا کند.
کاسپین میراث یک دولت یا یک مجلس نیست؛بخشی از میراث و منافع ملی ایران است، و درباره چنین میراثی نمیتوان با شتاب تصمیم گرفت.
فناوری پیشرفتهتری نیاز دارد؛سرمایهگذاری بسیار بیشتری میطلبد؛و ریسک عملیاتی بالاتری دارد.
بنابراین حتی اگر تقسیم حقوقی بر اساس خطوط جغرافیایی انجام شود، ارزش اقتصادی و امکان واقعی بهرهبرداری از منابع در بخشهای مختلف کاسپین الزاماً یکسان نیست.
از همین جا پرسشی اساسی مطرح میشود:
در محاسبه منافع ایران فقط مساحت مورد توجه قرار گرفته است، یا عمق آب، میزان و کیفیت ذخایر، هزینه استخراج، دسترسی به فناوری و ارزش واقعی اقتصادی منابع نیز محاسبه شده است؟اصل انصاف در حقوق بینالملل و تحدید حدود دریایی مفهومی شناختهشده است. البته نباید از این اصل نتیجه گرفت که عمق بیشتر آب به خودی خود برای ایران حق مالکیت بر منابع واقع در بخشهای دیگر ایجاد میکند. چنین نتیجهای نیازمند مبنای حقوقی مستقلی است.
اما تفاوت چشمگیر جغرافیایی و اقتصادی میتواند ضرورت بررسی ترتیبات منصفانهتر و اشکال مختلف همکاری در بهرهبرداری از منابع را تقویت کند.آیا تقسیم بستر تنها راهحل ممکن است؟
یکی دیگر از پرسشهایی که باید مطرح شود این است:
آیا تنها راه تعیین تکلیف منابع کاسپین این است که بستر و زیربستر خطکشی شود و هر آنچه در هر بخش قرار گرفت، صرفاً متعلق به همان کشور باشد؟ تجربه بینالمللی راهکارهای دیگری نیز در اختیار کشورها قرار داده است.
از جمله:
مناطق توسعه مشترک؛
بهرهبرداری مشترک از میدانهای فرامرزی؛
تقسیم درآمد حاصل از منابع؛و توافقهای مشترک برای استخراج بدون تعیین فوری و نهایی مالکیت.در نقاط مختلف جهان، کشورهایی که درباره مرزهای دریایی یا منابع زیر بستر اختلاف داشتهاند، گاهی بدون چشمپوشی از ادعاهای حقوقی خود، بر سر بهرهبرداری مشترک و تقسیم منافع توافق کردهاند.
با توجه به ویژگیهای خاص کاسپین، باید پرسید:
آیا چنین گزینههایی به طور جدی، علمی و مستقل برای ایران بررسی شدهاند؟مجلس پیش از رأی دادن چه چیزهایی باید بداند؟
تصمیم درباره کنوانسیون آکتائو نمیتواند مانند تصویب یک قانون عادی داخلی تلقی شود.
پیش از رأی مجلس، دولت باید بتواند دستکم به چند پرسش اساسی به صورت شفاف پاسخ دهد:
۱. تصویب این کنوانسیون دقیقاً چه تعهدات جدیدی برای ایران ایجاد میکند؟
۲. چه حقوقی برای ایران تثبیت میشود و چه موضوعاتی همچنان برای مذاکرات آینده باز میماند؟
۳. تصویب کنوانسیون چه تأثیری بر مذاکرات بعدی ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان درباره بستر و زیربستر خواهد داشت؟
۴. آیا سناریوهای مختلف تحدید حدود تهیه شدهاند و در هر سناریو چه میزان از منابع قابل استحصال نفت و گاز در دسترس ایران قرار خواهد گرفت؟
۵. ارزش اقتصادی این منابع چگونه محاسبه شده است؟
۶. عمق بسیار بیشتر بخش جنوبی کاسپین و هزینه بالاتر استخراج چه تأثیری بر منافع واقعی ایران دارد؟
۷. آیا گزینههای بهرهبرداری مشترک و تقسیم منافع به جای صرفاً تقسیم جغرافیایی بستر مورد بررسی قرار گرفتهاند؟
۸. چه تعداد کارشناس مستقل حقوق بینالملل، انرژی، زمینشناسی، محیط زیست و اقتصاد خارج از ساختار دولت این پرونده را بررسی کردهاند؟
۹. آیا گزارشهای کارشناسی آنان در اختیار نمایندگان مجلس و افکار عمومی قرار خواهد گرفت؟
و سرانجام:
اگر این پرونده هشت سال در انتظار تصویب بوده است، دلیل حقوقی و ملیِ یکفوریتی شدن آن در شرایط کنونی چیست؟
مسئولیتی فراتر از عمر یک دولت و مجلس ،موضوع کاسپین را نباید به موافقت یا مخالفت با دولت پزشکیان، روسیه یا سایر کشورهای همسایه تقلیل داد.
دولتها تغییر میکنند.
مجالس تغییر میکنند.
روابط ایران با روسیه، جمهوری آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان نیز ممکن است طی دهههای آینده بارها تغییر کند.اما توافقهای بینالمللی درباره مرزها، بستر، زیربستر و منابع طبیعی ممکن است برای دههها و حتی نسلها باقی بمانند.
به همین دلیل نمایندهای که امروز رأی میدهد، فقط درباره سیاست امروز تصمیم نمیگیرد؛ ممکن است درباره منابع و حقوق ایرانیانی تصمیم بگیرد که هنوز متولد نشدهاند.
فوریت اداری نباید جایگزین احتیاط تاریخی شود.
این نوشته حکم نمیدهد که کنوانسیون آکتائو الزاماً باید رد شود. چنین حکمی بدون مطالعه همه اسناد و ارزیابی کارشناسی، خود نوع دیگری از شتابزدگی خواهد بود.
اما در مقابل، تصویب یک تعهد بینالمللی بلندمدت نیز نباید بدون روشن شدن آثار آن صورت گیرد.
درخواست ساده است:
تا زمانی که آثار حقوقی، اقتصادی، جغرافیایی، زیستمحیطی و بیننسلی این کنوانسیون به صورت شفاف و مستقل بررسی و برای مردم ایران روشن نشده است، مجلس نباید در تصویب آن شتاب کند.اگر این کنوانسیون حافظ منافع ایران است، دولت باید بتواند با انتشار اسناد، نقشهها، محاسبات، ارزیابیهای اقتصادی و استدلالهای حقوقی خود این موضوع را نشان دهد.اگر نیز ابهامی وجود دارد که ممکن است موقعیت ایران را در مذاکرات بعدی محدود کند، وظیفه نمایندگان است که پیش از ایجاد تعهد بینالمللی آن را روشن سازند.این رویکرد نه روسستیزی است، نه مخالفت با جمهوری آذربایجان، ترکمنستان یا قزاقستان و نه مخالفت با همکاری منطقهای.اتفاقاً کاسپین به همکاری پنج کشور در زمینه محیط زیست، شیلات، کشتیرانی، امنیت، انرژی و جلوگیری از آلودگی نیاز دارد.اما همکاری منطقهای و حفظ منافع ملی ایران در تضاد با یکدیگر نیستند.
اصل موضوع بسیار ساده است:
هیچ رابطه و مصلحت سیاسی امروز نباید بر حقوق و منابع نسلهای فردای ایران تقدم پیدا کند.کاسپین میراث یک دولت یا یک مجلس نیست؛
بخشی از میراث و منافع ملی ایران است، و درباره چنین میراثی نمیتوان با شتاب تصمیم گرفت.
ا. افشين جم
